L`Ance, in collaborazione con Ecosfera Spa, mossa dall’esigenza di conoscere il percorso realizzativo delle opere infrastrutturali in Italia, e la sua tempistica, ha effettuato un monitoraggio su 196 interventi, scelti tra opere pubbliche di importo superiore ai 10 milioni di euro.
La ricerca rappresenta sì l’aggiornamento, ma soprattutto un approfondimento del precedente Primo Rapporto del 2005; l’ampliamento del numero di interventi considerati e il maggior avanzamento realizzativi delle opere (79 delle 196 considerate erano a lavori ultimati) consentono, secondo l’ANCE, di individuare nuovi spunti di riflessione sulla fragilità del sistema di realizzazione delle opere pubbliche e sui possibili correttivi da apportare sia al quadro normativo sia ai comportamenti degli operatori del mercato.
L’intera analisi si è sviluppata attraverso l’esame delle singole fasi, comuni a qualsiasi intervento, in cui si articola il ciclo di vita realizzativo di un’opera pubblica.
Lo studio ha consentito di quantificare i tempi necessari per le tre fasi progettuali (preliminare, definitiva ed esecutiva), per la pubblicazione del bando, per lo svolgimento della gara e per la consegna dei lavori all’impresa aggiudicataria. Sono stati considerati, inoltre, i tempi per la realizzazione delle opere e per il successivo collaudo.
Dai risultati emerge una preoccupante lentezza nel processo di realizzazione di un’opera pubblica in tutte le sue fasi realizzative.
Per quanto riguarda la prima fase, ovvero la progettazione, lo studio ha confermato quanto era già emerso della precedente rilevazione del 2005, ovvero una durata estremamente lunga, pari a circa 4 anni e mezzo per le opere di importo inferiore ai 50 milioni di euro e di quasi 6 anni per le opere di importo superiore a tale cifra. Bisogna ricordare, però, che la fase della progettazione comprende anche i tempi necessari ai molteplici momenti di cui si compone il processo autorizzativo, e sembra proprio che a tali tempi debba essere attribuita la ragione più rilevante della lunga durata di questa prima fase. Le maggiori criticità sarebbero da riferire alla definizione e condivisione delle priorità, alle difficoltà nel reperimento dei finanziamenti e nei tempi di svolgimento della Conferenza dei Servizi sul progetto definitivo.
Per la redazione del bando di gara da pubblicare sarebbero necessari, mediamente, 4 mesi. Interessante è il fatto che per le opere di importo minore sia necessario un tempo superiore per la redazione del bando di gara. Questo è vero sia per le opere della Legge Obiettivo (123 giorni per le opere di importo inferiore ai 50 milioni di euro e 91 per quelle maggiori), sia per quelle della banca dati dell’Osservatorio per i contratti pubblici (142 giorni per le opere più piccole e 99 per quelle di importo maggiore di 50 milioni di euro).
Al contrario, per le opere ordinarie oggetto del monitoraggio il tempo necessario sembra essere proporzionale alla dimensione dell’intervento (110 giorni per le opere di importo inferiore ai 50 milioni di euro e 188 per quelle maggiori).
Per quanto riguarda lo svolgimento della gara, sembra che la fase di scelta del contraente sia proporzionale alla dimensione dell’intervento; infatti, se per le opere di importo inferiore ai 50 milioni di euro la fase di gara dura, in media, 8 mesi, per le opere di importo maggiore il tempo sale a 1 anno e 2 mesi.
Se si considera la durata della gara in funzione del criterio di selezione delle offerte, emerge come, per le opere minori, il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa non richiede tempi più lunghi rispetto al criterio del prezzo più basso. Al contrario, per le gare di importo superiore e per quelle della banca dati dell’Osservatorio per i contratti pubblici, la maggiore complessità dell’offerta economicamente più vantaggiosa si ripercuote su un allungamento dei tempi pari a circa un mese.
La fase di consegna dei lavori, che dovrebbe essere un semplice momento di preparazione dell’avvio dei cantieri, sembra, invece, dilatarsi nel tempo, ritardando, così, l’inizio dei lavori.
I risultati mostrano che, soprattutto per le opere di importo più contenuto, i tempi di consegna dei lavori sono molto lunghi, pari a 97 giorni per le opere di importo inferiore ai 59 milioni di euro e 71 per quelle maggiori.
Se per legge il tempo massimo occorrente per la sottoscrizione del contratto è stabilito in 60 giorni, nella realtà tale limite viene abbondantemente superato: per le opere di importo inferiore ai 50 milioni di euro sono necessari, in media, 106 giorni, mentre ne servono 92 per quelle inferiori a tale cifra. Infine, per le opere della banca dato dell’OCP il tempo medio è risultato essere di 105 giorni.
Sono i contratti di concessione che prevedono, generalmente, tempi più lunghi e condizioni molto più complesse rispetto agli appalti tradizionali. Negli appalti di lavori, invece, le tempistiche sono generalmente inferiori, sebbene debba registrarsi una contraddizione tra le opere monitorate direttamente e quelle facenti parte del data base dell’OCP.
Per quanto riguarda la realizzazione dei lavori, dallo studio emerge che delle 196 opere monitorate, 144 hanno raggiunto la fase di cantiere e di queste 65 mostrano lavori in corso e 79 risultano ultimate.
Riguardo alle opere ultimate, mediamente il ritardo accumulato nella fase di cantiere è quantificabile in 292 giorni (nove mesi), pari al 43,2% del tempo contrattuale, che non considera eventuali sospensioni e/o proroghe disposte a qualsiasi titolo.
Dallo studio è emerso che la prima causa di ritardo nell’avanzamento dei lavori è costituita dalla necessità di ricorrere alle varianti in corso d’opera.
Secondo il vigente quadro normativo (art. 132 D. Lgs. 163/2006), le varianti in corso d’opera possono essere ammesse, sentito il progettista e il direttore dei lavori, esclusivamente qualora ricorrano specifici motivi espressamente indicati nello stesso articolo.
Tra le varianti ammesse dalla normativa, l’incidenza delle motivazioni raccolte può essere così sintetizzata:
1. cause impreviste e imprevedibili, nel 26% delle varianti concesse;
2. sopravvenute disposizioni legislative e regolamentari, nel 22%;
3. errori nel progetto esecutivo, nel 14%;
4. esigenze di miglioramento dell'opera, per circostanze sopravvenute e
imprevedibili, nel 13% ;
5. imprevisti geologici, nell’11%;
6. rinvenimenti imprevisti, nel 10%;
7. nuovi materiali e tecnologie utilizzabili, nel 4%.
